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“理顺县乡管理体制,强化乡镇执法力量”的调查与思考

2014-06-24 17:40:28   来源:中共罗源县委组织部课题组

  为深化行政审批制度改革、乡镇行政体制改革,由中共罗源县委组织部牵头,会同县委编办、县公务员局、县政府法制办就“如何理顺县乡管理体制、深化乡镇执法力量”,组成课题调研组,于3月中下旬深入到11个乡镇和国土资源局、住房和城乡建设局、环境保护局、农业局、林业局、人口和计划生育局、安监局开展专题调研。调研采取召开座谈会和发放调查问卷的方式,广泛征求各方面的意见建议。通过深入调研,了解到县直部门与乡镇在执法配合协调方面总体上还是好的,特别是计生、农业部门与乡镇配合默契。但同样也发现在提高乡镇执法力度和部门派驻乡镇机构人员管理等方面还存在着一些需要协调理顺问题,建议采取有效措施予以整改完善。

  一、乡镇机构和人员编制现状

  根据罗委〔2012〕76号文精神,深化乡镇机构改革后,罗源县乡镇党政机关统一设置5个内设机构:党政综合办公室(挂监察室牌子)、经济发展办公室(挂安全生产监督管理办公室牌子)、社会事务办公室、社会管理综合治理办公室(挂综治信访维稳中心、防范和处理邪教问题办公室牌子)、人口和计划生育办公室。乡镇统一设置5个事业单位:农业服务中心(挂农业技术推广中心、农产品质量监管中心、植物疫病防控中心牌子,松山、碧里、鉴江3个沿海乡镇加挂海洋与渔业站牌子)、文化服务中心、人口和计划生育服务中心、镇村规划建设服务中心(加挂环保站牌子,除凤山镇外其他乡镇加挂农村公路管理站牌子)、企业服务中心(挂劳动保障事务所、统计站、安全生产监督管理站牌子)。除税务、工商等垂管部门外,县直部门派驻乡镇机构有:国土资源所、林业工作站、畜牧兽医站、司法所、飞竹、起步、松山3个中心广播电视站。根据各个乡镇的不同情况核定编制,其中:行政编制20-33名、工勤编制2-3名,事业编制29-38名,各乡镇总编制均达50名以上。县直部门派驻乡镇各所站人员编制基本在3—5名。应该说,乡镇人员编制总体上还是充足的,为强化乡镇执法力量提供了人力保障。

 

  二、当前存在的主要问题

  (一)权责不一,矛盾突出。依法行政,执法权上收,有效规范了乡镇工作人员行政执法的乱作为行为,但在一定程度上造成乡镇权责矛盾突出,形象地讲就是无限的责任,有限的职权,权责不一致。职权上收、责任下压,计生、综治、安全生产等诸多“一票否决”,使乡镇所承担的责任无限大,但乡镇所能采取的工作手段又非常有限,主要原因就是没有执法权。对于涉及行政执法的群众工作,工作在一线的乡镇工作人员只能做些解释说明。若群众对答复不满意就会到乡镇政府、县政府上访,乡镇政府始终处于被动状态;而有处罚权的县直部门因地域、干部管理等原因也往往鞭长莫及,使问题无法得以及时有效地解决。如:矿山、林业等部门的行政许可,从申请到审批的职能都在县主管部门,乡镇根本不清楚具体工作进度,从而影响工作的正常监督与管理。而所谓“属地管理”原则,现有规范性法律文件有案可查的只讲到县一级,而如今实际工作中则被套用延伸到乡镇一级,导致乡镇政府承担主要责任,始终处于被动局面,一定程度上挫伤了乡镇政府工作人员的工作积极性。

  (二)职责不明,事权不清。县乡事权划分不清, 日常工作中,哪些工作是以县直部门为主乡镇配合,哪些工作是由乡镇为主完成等划分不清。很多方面的工作,本不应由乡镇承担而由乡镇实际承担,并且附带承担全面的责任,如:矿山的审批和管理,审批权在县直部门,生产管理、生产安全职责本应由县国土资源局、安监局承担。而实际工作中,乡镇却承担管理和负责安全生产。出现没有审批权、没有管理权力却承担管理责任的现象。乡镇中心工作本应突出反映群众呼声,关心群众疾苦,提高乡镇社会管理和公共服务能力。但实际上乡镇工作人员整天忙忙碌碌,工作费力不讨好,群众不买账,干的都是县职能部门本该干的事,种了别人的田,荒了自己的地。这样的结果产生负效应:一是增加乡镇管理成本,转移了乡镇的工作中心,也给农民带来负担;二是使群众对乡镇政府的信任度降低,把矛盾下移到乡镇,造成干群关系紧张;三是乡镇缺乏话事权,难以在本辖区形成有效管理。造成上述现象原因诸多,主要有:一是法律、法规不明确;二是政策去弥补,往往与法律不统一;三是凭领导主观意志说了算。

 

  (三)农村执法现状

  1.乡镇执法于法无据。乡镇政府作为一级政府,担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位的管理,就行政执法层面来说主要涉及到以下三个方面,一是公共安全监管领域,主要涉及安全生产包含乡村道路安全,农业机械、矿山、企业生产安全,消防安全等;二是人口资源环境监管领域,主要涉及城镇管理、村镇规划建设、国土资源、民政、人口和计划生育、环境保护等;三是市场秩序监管领域,主要涉及工商、产品质量、食品药品、医疗卫生、农资管理等。上述各个领域除乡镇政府受人口与计划生育局委托征收社会抚养费、上级主管部门委托乡镇安全生产监督管理机构行使部分安全生产综合监督管理行政执法权和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条规定乡镇政府具有的部分执法权外,乡镇政府基本上无权执法。鉴于此,乡镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况时,只能劝阻违法人员,对不听劝阻且存在严重的违法行为的也只能联系有执法权的单位进行处理,这样就导致轻微的违法行为只能不了了之,重大的违法行为也不能及时调查取证。这不仅不能遏制违法现象也增加了执法成本、降低了执法效率,更损害了乡镇政府管理的权威性。面对现状,乡镇政府只能是不得不管,但又无权去管,执法先违法,难以形成有效的社会管理体系,无法进行有效的日常行政监管。由于乡镇政府按法律法规的规定不具备执法主体资格,并且执法人员大多没有执法证,无执法证不能实施执法行为,而有执法资格的工作人员岗位不固定、临时性工作多,造成执法人员对行政执法程序不很熟悉,所以一旦发生行政诉讼,败诉的可能性很大。然而,从行政执法的实践来看,众多的行政执法实施的前期工作,实际上是由乡镇政府来完成的,执法案件处罚决定时无最终拍板权,行政部门执法处置也不征求乡镇意见。乡镇政府不能实施行政执法却还要承担主要责任,法理、情理不统一。

  2.部门执法鞭长莫及。目前,一些行政执法部门在农村的执法过程中普遍存在着一些通病:他们作为职能较为专一的行政执法部门,在人员、编制、装备、经费等方面的配置不可能完全满足行政执法的实际需要,这是客观存在的现实。在开展行政执法时,面对着点多、线长、面广的农村,往往感到势单力薄、力不从心。如遇乡村举报、报告违法现象,乡镇人员也无法实施现场取证,等行政执法人员赶到违法地时却是“人去楼空”不见违法踪影,目击证人也不愿作证,调查取证难,执法人员往往感到束手无策,最后只能是不了了之。以日常巡查监管为例,县直某行政执法部门,如果以每天跑一个行政村来计算,半年都难以跑完全县所有的行政村。所以,有些行政执法部门有时只能进行“蜻蜓点水”式的检查或采取临时突击的办法开展执法,难以运用长效的监管机制进行有效监控,社会管理效果并不理想。县直行政执法部门在乡镇执法过程中,无论是由乡镇发现上报还是县直部门巡查中发现进行处罚,处罚意见均没有征求乡镇意见,处罚结果大部分没有通报乡镇。行政执法沟通不够,造成县直部门与乡镇在某些执法过程中极可能产生矛盾。

  (四)部门派驻乡镇机构人员管理问题。国土资源、林业、畜牧兽医、司法、税务、工商等部门派驻乡镇机构,在人事上、财力上实行垂直管理,人员自行签到,不利于工作的顺利开展,有的干部管理存在“空档”,有的工作管理存在“两张皮”现象。在所站负责人的任免上,大多数县直部门没有征求乡镇的意见。各乡镇国土资源所和林业站在岗人员都偏少,虽然人员编制都在3—5名,但是由于主管部门统筹使用,实际派驻到各乡镇所站一般都只有1—2名,而且更换频繁,有的人员专业素质低,年龄老化,严重影响执法工作的开展。由于国土资源和林业执法有一定的专业性,日常执法工作主要依靠国土资源所和林业站的人员,而执法权也都在县级,派驻所站在实际执法中也无法真正执法。

 

  三、建议对策

  加强和改进乡镇行政执法工作,推动经济社会又好又快、更好更快发展,是乡镇政府依法行政能力建设的重要环节。

  (一)界定执法职责。权力和责任的一致性是权力有效行使的前提和基础。乡镇行政执法工作有关的法律法规涉及面广,主要涉及到公共安全、人口资源环境、市场秩序三个方面的监管领域,且大都散见于法律、行政法规、地方性法规、部门规章、省政府规章,甚至有些规范性文件中。未经整理、汇编成册,不成体系。乡镇政府自身对具有哪些执法权限、有无执法权限心中不明确,造成权责不清或关系不顺,影响了行政执法效率,甚至导致行政执法不公。因此,要及时组织有关人员认真搜集、梳理乡镇政府行政执法的法源依据。对法律法规已明确授于乡镇政府行政执法权的执法依据分类排序、列明目录;将散见于法律、法规、规章及规范性文件中,需要乡镇政府去执行,涉及农民、农业、农村内容的条款搜集起来,并进行归类汇总,供县乡部门使用,使乡镇政府在职权范围内有法可依。做到乡镇和部门责权分明,职权清晰。

  (二)实行执法委托。调研中发现当前有些领域违法违章现象比较突出,群众要求实施综合整治的呼声强烈。但主管行政执法的行政部门限于人力难以及时处理,熟悉情况且有充足人力资源的乡镇政府却因限于职权无法正常执法,导致一些领域违法违章现象愈演愈烈。对于现行法律、法规和规章没有明确赋予乡镇政府相应的行政执法职责的,根据《行政处罚法》和《行政许可法》等有关法律的规定,学习借鉴试点地区、先进地区的做法,将相关执法行政机关的执法权集中委托乡镇政府实施,由县政府研究并上报省政府批准,可以通过委托授权的方式将一些具有可操作性的执法权限下放到乡镇,委托乡镇行使相应的执法权,使他们切实负起责任。例如:警告、制止、简易程序处罚和初步的调查取证等。同时,在行政执法最终处理时适当考虑乡镇意见,形成顺畅的沟通机制。一方面,乡镇政府也愿意承担监督管理权、处罚权;另一方面,有关行政执法部门权力下放后,进一步加强对乡镇政府行政相应权限的业务监督,有利于乡镇政府发挥职能,逐步建立权责一致,精简高效的乡镇级行政运行机制。这样,既调动乡镇的监管积极性,又使职能部门法定的监管职能履行到位,确保管理到位和责任落实,使乡镇执法工作顺利开展。

  (三)整合执法资源。在不增设机构、不增加人员编制、不增加财政负担的前提下,建立乡镇联勤执法协作机制,强化执法机构在履职中的衔接和配合,推进行政职能部门联合执法、联动执法。建议成立县综合执法工作领导小组,由县领导任组长,各相关行政执法部门单位领导和各乡镇领导任成员,下设办公室,抽调若干人员集中办公,负责协调综合执法和委托执法工作。整合国土、林业、建设、环保、农业、安监等县级行政执法部门和乡镇人民政府的执法力量,形成执法合力。可以采取分片执法的方法,负责本片区综合执法工作。对于重大案件执法,可以采取几个相关执法部门集中行动的方式。由于联合执法成本大,且跨区域执法容易造成扯皮推诿,建议属地管理为主,重大执法由领导小组进行协调支援。违法违规现象所在地乡镇政府负有积极配合的责任,要负责本乡镇参与执法工作的人员组织和执法工作的后勤保障。

 

  (四)改善执法环境。在乡镇建立执法公开制度。在行政执法过程中应将行政执法人员、执法程序、执法依据、执法权限、执法事项、处罚标准等内容向群众和社会公开,接受群众的监督。建立处罚结果通报制度。在实施行政处罚后,可以通过公开栏、信息简报及时通报处罚案件情况,通报内容包括案由、处罚情况、处罚依据、经办人、当事人和当事人联系方式等,通报对象包括当地乡镇政府、当事人、当事人邻居、与当事人同类从业者等。建立举报奖励制度。充分调动群众的积极性,让群众互相监督,让群众主动发现、主动举报相关违法违规的人员、事实和违法案件线索,有效将执法巡查向纵向延伸。规范自由裁量行为,防止相同违法行为出现不同的处罚结果,彰显执法的公平正义。

  (五)强化执法培训。加强法律意识,提高行政执法队伍的建设水平和执法人员的素质,对执法人员的培训显得尤其重要。县政府法制办公室与县级行政职能部门联合举办乡镇委托行政执法人员培训班,培训执法人员骨干力量,提高执法能力。要实行学习培训考勤考试制度,实行专家授课、统一试题的方式,实行学习培训正规化、制度化,确保培训工作取得实效。

  (六)强化人员管理。进一步明确县直部门和乡镇的管理职责和权限,对所有派驻乡镇所站实行县直主管部门授权乡镇管理。要保证人员下基层,特别是边远乡镇所站人员不可随意抽借主管部门机关使用,保持乡镇所站按编制配足配强人员。派驻工作人员的调配、考评和职级、职务、职称晋升必须征求所在乡镇意见,乡镇对派驻人员的职级、职务、职称晋升具有否决权。乡镇负责派驻人员的日常考勤、工作安排、综合协调、监督管理和政治思想教育,提供必要的工作和生活条件。在派驻干部考核方面,实行乡镇党委政府平时考核和主管部门年终考核相结合的“双轨考核制”,乡镇党委、政府与主管部门的考核方向各有侧重。

  课 题 指导:刘毅宙

  课题组成员:黄宪健、黄元生、郑 俊、

  程礼风、刘宇亮、李 霖

  课题执笔人:程礼风、刘宇亮

【责任编辑:蔡晨烨】
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