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廉政风险防控机制建设:模式、问题与对策

2014-06-17 10:15:55  

  【摘要】:廉政风险防控机制建设是我国改革进入关键期以来,中央为从源头上防治腐败风险而提出的一项长效机制建设工程。从实践效果看,北京、杭州、苏州等地形成了较为成熟的运行模式,但也因思想认识偏差、配套制度缺失、监督力量弱化等因素导致一些地方出现了难以深入推进的问题。强化教育、健全制度、优化监督是推进并完善廉政风险防控机制建设重要且紧迫的课题。

  【关键词】:廉政风险防控机制,运行模式,腐败风险,惩防体系建设

  我国改革进入关键期以来,党面临着日趋严峻的腐败风险:一方面是“显性腐败”层出不穷,另一方面则是“裸官”“权力期权化”等“隐性腐败”日益呈现。为此,中共中央于2005年颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。以此为标志,党在反腐思路上希冀通过加强严密健全的“惩防体系建设”,把反腐倡廉建设置于制度规范之内来防治腐败的序幕正式拉开。在推进“惩防体系建设”进程中,全国许多地方进行了积极有益的探索,其中,2007年由北京市崇文区率先实施的廉政风险防控机制首先引起了中共中央的关注与肯定。一是中纪委以此为基础并结合全国各地试点经验,在其召开的第四次全会上首次从中央层面提出要“积极推进廉政风险防范机制建设”,并在其后的每次全会上反复强调要加强这一建设;二是由中纪委牵头,联合监察部、国家预防腐败局于2011年8月组织召开了“全国加强廉政风险防控规范权力运行现场会”,对这项建设做了全面部署。

  一、我国廉政风险防控机制建设的开展情况及其典型模式

  为了贯彻会议精神和落实工作部署,2011年以来,全国各地各部门纷纷开展了推进廉政风险防控机制建设的行动。“据不完全统计,截至目前,31个省(区、市)全部开展了这项工作;55个中央纪委监察部派驻机构驻在部门中,有48个部门采取不同形式开展了这项工作;中央国家机关93个部门中,已有70个开展了这项工作”[1] 。在这些行动中,北京、苏州、杭州等地开展得较早,形成了较为成熟的运行模式。

  (一)北京:“三三四”运行模式

  2008年,北京市纪委在此前崇文区实施廉政风险防范管理工作的基础上,选择了16个市级重点联系单位,从区县、市属委办局和国企3个层面,进一步扩大了廉政风险防范管理的试点范围。年底,北京市委、市政府组织召开全市千人推进大会,正式印发《关于全市推进廉政风险防范管理工作的意见》,并开始在全市全面推行廉政风险防控机制建设。其运行模式如图1所示。

  进入下一次流程

  图1 北京市廉政风险防范管理流程图(PDCA循环管理)

  注:上图由笔者根据调研资料编制而成。

  由上图可以看出,北京市在推进廉政风险防控机制建设过程中,编制了一套比较严密的管理流程,其核心内容呈现“三三四”的典型特征。第一,在风险源的查找上,以腐败案件产生的原因为依据,确定“思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险”为三类风险。第二,为了更加有效地执行这一方案,构建了前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法三道防线。第三,整个流程在借鉴全面质量管理理论尤其是“戴明循环”理论的基础上,把“计划、执行、考核、修正”作为防控廉政风险的四个环节[2]。

  (二)杭州:“四位一体”运行模式

  2008年以来,杭州市纪委在学习和借鉴国内外经验的基础上,积极探索防控廉政风险的实践模式,形成了岗位廉政教育、政务实时监督、权力阳光运行、腐败风险预警“四位一体”的运行机制。其运行流程如图2所示 [3]。

 

  黄牌预警、红牌监察

  图2 杭州市廉政风险防控机制运行图

  注:上图由笔者根据调研资料编制而成。

  与北京相比,这一模式最大的特点在于其“四位一体”各自是一个相对独立的小环,但又都统一于廉政风险防控机制这一大环之中,大环套小环,小环促大环,阶梯式上升,循环前进,有利于提高防控廉政风险的科学性和有效性。

  (三)苏州:“三环节”运行模式

  苏州市的廉政风险防控机制建设首创于昆山。为贯彻中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作规划》的决策部署,苏州市于2008年5月12日在昆山召开现场会,全面推行昆山“廉政风险防控标准化工程”的做法,并逐步形成了如图3所示的找、防、控“三环节”运行模式 [4]。

  图3 苏州市廉政风险防控机制运行图

  注:上图由笔者根据调研资料编制而成。

  与前两种模式相比,苏州模式突显两大特点:一是明确以所有国家机关,国有企业、事业单位,人民团体等及其工作人员作为排查主体;二是按照“明确岗位职责-梳理岗位职权-找准廉政风险-公示接受建议”的程序与具体业务工作相结合,进一步强化排查内容。

  事实表明,上述三地运行模式均取得了较为明显的成效。特别是将其与一些重大项目建设等业务结合起来时,能较为有效地降低重大项目建设中的权力腐败风险。但综观全国各地的情况来看,因思想认识、制度配套、监督力量等方面的不完全同步性,也存在一些不容忽视的问题。

  二、我国廉政风险防控机制建设中存在的不足及原因分析

  廉政风险防控机制建设是一项系统工程,但各地在推进过程中并不同步,其存在问题主要有:

  (一)思想认识偏差

  一是对推进廉政风险防控机制建设的重要性认识不到位。调研表明,个别地方无论是单位还是个人,有的认为查找“风险点”与己无关,那是领导干部的事;有的尽管也参与其中,但认为说多了怕领导不高兴,因此,干脆装糊涂少说或不说;有的认为这一机制建设本身就是做做样子“走过场”而已,因此在查找过程中敷衍了事,不切自己岗位实际地照搬照抄,随便罗列几“点”;有的甚至认为这是“夺自己的权”“革自己的命”,因此,能不列的尽量不列,避免届时“自找麻烦”。二是对廉政风险防控机制建设的核心价值认识“越位”。廉政风险防控机制建设固然重要,但其核心价值本应体现为方法层面上的制度创新。但有个别单位或领导干部认为,有了这项建设,反腐败的其他制度都变得可有可无了,甚至可以代替其他反腐制度了。显然,这种“包治百病”的错误思想认识不仅扭曲了廉政风险防控机制建设在“惩防体系建设”中的地位,而且不利于反腐倡廉建设中的其他制度变革。

  (二)配套制度缺失

  一项好的制度能否有效地执行,不仅在于制度本身是否完善,还在于与它相关的配套措施是否跟得上。廉政风险防控机制建设作为一种模式固定化而不加以创新,往往容易陷入内困以至最后流于形式。课题组调查表明,当前有些地方或单位的廉政风险防控机制建设已出现内困的倾向,而出现这一问题的原因,主要在于与廉政风险防控机制建设相关配套制度的缺失。一是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构及运行机制并未真正形成,实践中基本上仍以“只对上负责、不对下负责”的权力授受结构及以“个人为中心”的权力运行机制占主导地位。二是信息对称制度的缺失,难以对廉政风险防控机制建设的实施效果做出更为客观的判断,从而可能导致非掌权者在这项科学制度面前丧失正当的话语权,认为无论执行得好与不好,最终“都是你说了算”。三是举报人保护制度的缺乏,容易令公众产生顾虑心理,不仅不敢轻易拿起检举揭发的武器去维护这项科学的制度,反而因久而久之养成的“腐败冷漠症”消极地对待这项制度,甚至可能积极地破坏这项制度。

 

  (三)监督力量弱化

  一种好的机制能否持久地运行,关键取决于监督力量是否强大有效。目前,监督廉政风险防控机制建设的机关不可谓不多,包括纪委、监察局、预防腐败局、反贪局、审计局、人大、政协等机构,但机构林立并不代表监督力量的强大。据课题组的调研,各地各部门在实施这项建设时,往往都是由其“一把手”来主导制定廉政风险防控措施。这一情形的弊端在于:“一把手”往往本身作为廉政风险最大的主体,其制定的防控措施本身是否真实客观?如若客观,同级的纪委或纪检组能否真正有效地对其进行监督?即使能进行监督,又由谁来监督纪委或纪检组?因此,随着廉政风险防控机制建设的深入推进,现行反腐败机构分立与职能分散的组织架构已难以适应反腐倡廉建设科学化的要求,久拖未决的反腐败机构组织变革已迫在眉睫。

  当然,就全国各地而言,上述3个方面的不足又呈现出非普遍性和差异性特征。有些地方或单位更强调思想教育,有的更侧重于配套制度的完善,有的则更强化权力运行的监督。但无论哪种情况,都为我们进一步完善廉政风险防控机制建设提出了新的要求。

  三、完善我国廉政风险防控机制建设的对策性思考

  我国廉政风险防控机制建设从局部试点到全面展开,再到今后的深入推进,它本身是也必须是一个不断完善的过程。针对上述问题,深入推进并完善我国廉政风险防控机制建设,当前必须抓好如下几个方面:

  (一)强化教育,提高廉政风险防控机制建设的自觉性

  1.明确教育对象

  广大党员领导干部是推进廉政风险防控机制建设的实践者。这就要求其首先必须按党的纯洁性建设的要求,从思想、政治、组织、作风及清正廉洁等方面深刻认识并积极宣传推进廉政风险防控机制建设的重要性与紧迫性,在查找廉政风险环节上带好头,充分发挥示范和表率作用,在执行、考核与修正环节中严格自律并自觉接受来自组织与群众的监督。此外,从国家层面而言,廉政风险防控机制建设的参与对象不仅仅局限于各级党组织和广大党员领导干部,而应包括群众在内的全体人民。因而,人民群众在推进廉政风险防控机制建设中,也必须自觉参与各个环节并履行好监督职责。

  2.拓宽教育内容

  就党员领导干部而言,其廉政教育内容至少可以从以下3个方面进行梳理:一是可以从中国廉政文化史(包括中国共产党廉政文化史)或地方廉政文化史的脉络来展开;二是可以从人物史(特别是地方人物史)如包拯、况钟、海瑞及我党在革命、建设、改革等各个时期涌现出的廉政人物来进行整理;三是可以整理一些其他国家或地区防控腐败风险的经典案例。

  3.丰富教育形式

  以上教育内容可以以教材、小故事或上述杭州经验提到的“网上学习平台和短信平台、电教片、动漫片、情景剧、模拟法庭” 等具有历史性、时代性、群众性和目标性特点的形式,通过潜移默化的熏陶,增强忧患意识、纪律意识、风险意识、责任意识,营造“以廉为荣、以贪为耻”的政风,自觉抵制落后思想意识与腐败文化的侵蚀,形成坚定的廉洁价值观念,为深入推进廉政风险防控机制建设提供重要的思想基础和价值支撑。

  (二)健全制度,增强廉政风险防控机制建设的科学性

  1.对现行相关廉政风险防控机制建设的制度法规进行修改

  如对两办《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中关于“共同生活的子女”的解释。鉴于实践中领导干部可能将其房产或投资事项等转移给已经独立生活的成年子女的现象,建议删去此项,并对其房产、投资等事项应当报告的主体对象修改为“本人、配偶及与其关系密切的人”;对我国《刑法》中关于受贿适用范围为“财物”的表述。鉴于全国人大2005年已批准通过了《联合国反腐败公约》,建议借用其“不正当好处”的概念,防止个别领导干部在深入推进廉政风险防控机制建设中钻法规法律的空子等。

 

  2.抓紧制定并出台相关廉政风险防控机制建设制度法规的立法

  一是将现行规章中能较为有效地防控腐败风险的举措上升到立法层面。如将《中华人民共和国政府信息公开条例》上升为《政务公开法》,以进一步完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开等“四公开”制度以及健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等“五项”制度等。二是尽快出台《防治腐败法》及相关配套法律。如为使广大党员领导干部明确“公权”与“私权”的界限,防止权力运行中出现利益冲突,应制定《利益冲突法》;为使广大人民群众敢于并放心举报,参与廉政风险防控机制建设,应出台《举报人保护法》。

  3.在廉政风险防控机制建设相关制度法规的执行上,应加大执行力度

  一是要按照科学决策、民主决策和依法决策的要求,建立健全决策问责制度。如对主观上迷信决策、专制决策或野蛮决策的行为,在当事人党风廉政建设责任制考核中应予以明确记录在案,并以此作为其职务、工资、晋升的重要依据,真正达到“以严促廉”的效果。二是按照以人为本的要求,建立健全纠错制度。对于因客观因素导致决策失误并予以积极整改的行为,在当事人党风廉政建设责任制考核中,应建立起正常的纠错或复出制度 [5]。

  (三)优化监督,加强廉政风险防控机制建设的针对性

  1.保障监督权利,明确监督内容

  不明确监督内容,就可能出现乱监督、假监督、空监督。这就要求受监督单位与个人自觉公开自身执掌的“公权力”的职责与内容。如主动邀请监督者一起围绕思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境等方面,对自身的廉政风险点逐一排查并研究制定防控措施,不仅将这些内容(包括监督人与被监督人姓名)在本单位公开公示,还通过电视、电台、报纸、网络等新闻媒体向社会公开和承诺。这种双向监督机制既能保障监督者与被监督者的权利,也能在无形中迫使他们正确履行职责与义务。

  2.创新监督主体,扩展监督渠道

  长期以来,实施监督的主要是纪检监察等专门机关及其专门人员,这种“孤军奋战”的现象是难以适应廉政风险防控机制建设的深入推进的。因此,必须对“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制进行改革 [6],创新“依靠群众的支持和参与”的机制,充分发挥群众与社会组织在廉政风险防控机制建设中的主体地位及作用。实现目前由政党本位的反腐目标模式向国家或社会本位的目标模式转变。

  3.整合监督机构,增强监督力量

  一是各地反腐机构在横向设置上,可以将纪检、监察、审计、反贪、预防腐败等整合为一个机构 [7] 。为达到对同级党委实行监督的目标,在纵向机构设置上应实行垂直管理,即横向整合后的各地反腐机构不再受同级党委或政府的领导,而是隶属于上一级的反腐机构。中央级的反腐机构在横向上也整合成一个机构,在纵向上只对党的总书记和全国人大委员长负责。二是从中央到地方各级反腐机构的组成人员上,应由学术界、政界、企业界等社会各界有志于反腐事业并具备一定专业水准的人士构成,以增强监督机构的独立性,强化监督的综合力量。

  总之,廉政风险防控机制建设作为“惩防体系建设”中一项从源头上防治腐败风险的关键性建设工程,是一个长期的过程,这就要求各地各部门在深入推进过程中,必须树立长期“作战”的理念,谨防“毕其功于一役”的错误思想;作为一项科学有效防治权力腐败的重要举措,在如何使之围绕中心工作并在实践中进一步加以完善,这就要求各地各部门必须根据各自工作特点创新推进,切忌“照抄照搬”或搞“一刀切”。

  【参考文献】

  [1]陈丽平.廉政风险防控机制建设全面推行[DB/OL].(2012-01-

  05)[2013-03-28].http://www.legaldaily.com.cn/index/c

  ontent/2012-01/05/content_3267564.htm?node=33768.

  [2]北京市纪委,北京市监察局,北京市预防腐败局.北京以监督

  制约权力为核心推进廉政风险防控机制建设[N].中国纪检监

  察报,2011-09-01(3).

  [3]叶明.杭州:着力构建“四位一体”廉政风险防控机制[N].中

  国纪检监察报,2010-03-26(3).

  [4]廉政风险防控在行动——苏州市学习贯彻中央惩防体系2008

  ——2012年工作规划纪实[DB/OL].

  (2010-06-10)[2013-03-28].http://lianshi.gov.cn/cftx/w

  orddisp.asp?id=209.

  [5]刘盈君.当前我国廉政风险防范机制建设问题研究[D]].郑州:

  郑州大学公共管理学院,2012:36-37.

  [6]胡杨.推进反腐倡廉建设科学化的路径分析[J].广州大学学

  报:社会科学版,2010(6):5-10.

  [7]毛昭晖.廉政风险防控机制的上升空间[J].廉政瞭望,2011

  (12):44-45.

【责任编辑:蔡晨烨】
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