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发挥“五个作用” 推进基层群众自治

2014-06-13 09:57:07   来源:机关党建

  发挥“五个作用” 推进基层群众自治

  ——关于完善和发展党领导下的基层群众自治制度的思考

  中共福州市委政策研究室课题组

  基层群众自治制度是指城乡居民在其居住地区依据宪法和法律规定设立居民委员会和村民委员会,进行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的一项有中国特色的政治制度,是社会主义民主制度的重要组成部分。党的十八大报告指出,要“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,保障人民享有更多更切实的民主权利。”近期,市委政研室对我市基层群众自治的基本现状、存在问题进行了调研分析,并对完善和发展基层党组织领导下的基层群众自治制度提出相关思路建议。

  一、我市基层群众自治制度建设的实践成效

  目前,全市共有行政村2195个,社区487个。近年来,我市认真贯彻党的十七大、十八大关于推进基层群众自治制度建设的部署要求,紧密结合省会城市工作实际,与时俱进探索实践,坚持以加强基层党组织建设为核心,健全和完善基层群众自治机制,依法保障人民群众政治权利,取得了一定成效。具体表现在:

  1.基层党组织领导作用日益增强。党的领导是实现基层群众自治的重要保证。近年来,我市着力加强基层党组织建设,成功探索总结出“135”社区党建工作模式,积极推行“168”农村党建工作机制,通过改善党的领导机制和工作方式,基层党组织的凝聚力和战斗力不断增强,有力推进了基层群众自治制度建设,较好地实现了党的领导与基层群众自治的统一。在社区党建方面,坚持规范运作,制定下发《福州市“135”社区党建工作模式实施标准(试行)》以及加强社区专业人才队伍建设、社区工作服务站建设等文件,督促各县(市)区重点抓好五项工作机制及相关配套制度体系建设;坚持分类指导,加快建设“示范社区”、“规范社区”,并对党组织战斗力不强和党员作用发挥不好的社区,实行重点关注、重点整顿;坚持统筹推进,把推广“135”社区党建工作模式与选优配强社区“两委”班子队伍、破解社区建设工作难题、提高社区管理服务水平等相结合,使党组织建设更贴近社区实际、更符合群众意愿。在农村党建方面,突出完善制度,引导各村健全“两委”议事规则和决策程序,推广“四议两公开”和“六要”群众工作法,进一步明确村级各类配套组织的工作职责;突出因地制宜,因村制定落实“168”机制工作方案,推广“示范村”,推进“普及村”,对班子较为软弱涣散的村组织,找准症结,边整顿边推行;突出探索创新,鼓励各地立足实际、大胆创新基层党建工作机制,如长乐市、仓山区在村(社区)全面推行“12580”为民办实事工作模式,受到基层群众的普遍认可和欢迎,有效调动了基层群众的积极性、主动性和创造性。

  2.基层群众自治机制逐步完善。一是进一步完善民主选举制度,规范民主选举程序,稳步扩大直接选举覆盖面,通过法律程序,把遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、热心服务的群众选入居民(村民)委员会,并依法保障基层群众参与民主选举的权利。二是进一步完善民主决策制度,在城市社区主要推行“社区居民代表提议—社区两委会议商议—社区党员大会审议—社区居民会议决议”的决策形式,健全居民会议制度;在农村主要实行村民代表会议制度,各地按照法律规定,对村民代表会议进行授权,进一步完善村民代表会议的组织形式、职权范围、例会制度和运行规则等,并在难以召集全体村民参加的村民会议的情况下,采取户代表会议作为村民会议的重要补充形式以促进民主决策。三是进一步完善民主管理制度,健全以《居民公约》、《社区居民自治章程》、《村民自治章程》等为主要内容的基层群众民主管理制度,并逐步探索网上论坛、民情恳谈、居民(村民)议事日等有利于居民(村民)广泛参与的有效形式,保障基层群众的知情权和参与权。尤其是在居(村)规民约建设方面成效比较显著,全市共有446个社区居委会制定了居民会议议事规则,487个社区修订了居民自治章程,487个社区修订了居规民约,430个社区建立了居民评议干部制度,建立章约执约队295支;2187个村委会制订了村规民约,占全市村委会的99.6%,其中609个村的村规民约经过村民会议讨论通过(占全市村委会的27.8%),1495个换届选举后的村委会对村规民约进行了修订(占总数的68.4%)。四是进一步完善民主监督制度,建立健全社务(村务)公开制度,在公开内容上,实行党务、政务、财务、警务、事务公开;在公开时间上,坚持常规事务定期公开,重大事项随时公开;在公开方式上,以公开栏、电子显示屏、手机、网络等多种方式自觉接受居民群众监督,从而将公开贯穿于重要事务酝酿、决策、实施、监督的全过程,保障群众的知情权、参与权和选择权。

  3.基层群众自治队伍不断优化。在2012年换届选举中,全市新一届居委会共选出主任487名,平均年龄43岁,其中拥有大专以上学历333人,占总数的68.38%。全市新一届居委会成员3044人,平均年龄40岁,其中党员人数1818人,男性成员599人,大专及以上学历1314人。新一届村委会成员平均年龄42.7岁,35岁以下的占总数的16.7%;成员中大学生村官数52人;女性成员共2414人,其中52人当选为村委会主任。同时,把握社区(村)“两委”换届契机,进一步选好配强社区(村)党组织书记、专兼职党务工作者,在城市,实行居委会直接选举和户代表选举的社区达50.5%,换届后的社区党组织班子成员体现年轻化、高学历的特点,35岁以下社区党组织书记占12%,大专以上占64%。在农村,村党组织书记兼任村委会主任比例达15.6%,为经济能人的占47.6%;有134名大学生村官进入村党组织班子,占大学生村官总数63.8%,有51名大学生村官担任村党组织书记。总体来看,居民(村民)委员会班子成员的性别比例、文化层次、年龄结构等整体素质有了明显优化和提高。

  二、我市基层群众自治制度建设存在的不足和问题

  1.基层党组织作用发挥不均衡。虽然我市基层党组织建设取得了一定成效,但不可否认,部分基层党员干部年龄偏大、能力偏弱,缺乏主动作为与创新意识,造成部分党组织在基层群众自治中发挥的作用不明显,一些基层党组织战斗堡垒作用不强,基层组织建设不平衡等,在个别地区都有不同程度的存在。同时,基层党建工作载体不够丰富,基层服务中心、培训中心等必要的服务设施、活动资源相对欠缺,拓宽服务领域、强化服务功能相对不足,更新管理理念、创新服务方式相对滞后,精心设计群众喜闻乐见、便于参与的社区活动不多,在推进基层民主建设方面手段也较为缺乏。特别是由于社会结构变迁导致的人员流动、身份多元、产业业态多元等情况出现,使得基层组织设置和运行面临着重大的调整压力。这些都是基层党组织建设中迫切需要加强的问题。

  2.群众参与积极性不太高。受传统文化的影响以及公共意识的缺失,加之法律和宣传的不及时不到位,基层组织中居民和村民的参与意识普遍不强,基层群众较少参与城市社区和农村村庄的事务,在行使自己的权利时盲目行使甚至是放弃权利的情况也时有发生。比如在城市,由于居民难以从社区获得共同的经济、政治或文化利益,普遍对社区事务较不关心,大多数情况下只是参与社区具体事务运作和福利娱乐性活动,很少涉及公共事务决策和公共权力运行。在农村,由于对农村民主政治教育重视不足,村民民主政治与法制观念不强,且重经济利益轻政治权利现象较为普遍,有一定能力的农村青年常年外出经商打工,对基层自治组织建设关心甚少,对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不足。

  3.相关自治法规制度不够全。目前在基层群众自治制度建设过程中存在的问题,主要原因就是相关的法律制度不够健全,桎梏了基层自治制度的发展完善。以村民自治为例,1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》经历了长达10年的试行期,直到1998年,修订后的《村民委员会组织法》才正式颁布实施。之后,村民自治制度在全国的推广力度加大,进展也更加明显。然而,《村民委员会组织法》还存在条文原则化、缺乏可操作性等问题,例如对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡村关系的规定还不够细化等等。同样,城市居民自治的相关法律也存在滞后的现象。这些法律制度的不健全影响到了基层民主自治的顺利推行。同时,一些基层党政领导对民主建设认识不够,积极性不高,也影响了基层群众民主自治的建设。

  4.基层社会组织发展较滞后。在居民自治和村民自治基础上,扩大基层群众自治范围,寻找自治的新领域和新空间,关键是完善和发展社会组织。在社会转型过程中,仅靠政府力量来解决各种新的社会问题和社会需求已经不够,亟需组织化的社会力量共同参与。目前我市的基层社会组织建设仍比较滞后,很少有社会组织为居民提供法律维权、心理咨询、职业生涯指导等专业性服务。大多数社区社会组织仅限于老人文艺队、老年人之家等,参与人群也主要是一些老年人,其他年龄层的居民大多没有参与进来,呈现出结构单一、覆盖人群少、参与人群边缘化的特征。

  三、发挥“五个作用”,推进党领导下的基层群众自治健康有序发展

  1.加强党组织建设,发挥领导核心作用。党是中国特色社会主义事业的领导核心,基层群众自治也必须坚持党的核心领导。充分发挥党组织在基层群众自治中的作用,关键是在城乡基层党组织领导下,使基层民主自治充满活力、有序有效扩大群众参与,更好地保障基层群众享有更多更切实的民主权利。要坚持党的领导,通过价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调、凝聚骨干等渠道,使党组织建设成为推动科学发展、密切联系群众、维护基层稳定的坚强领导核心。要发挥思想政治工作优势和群众工作优势,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,组织开展基层社会工作,特别是深入开展“四下基层”、“四个万家”活动,使密切联系群众成为一种常态、一种自觉。要紧紧围绕基层建设管理,针对基层群众要求,积极开展党员和群众便于参与的活动,使之成为增强党组织工作活力的有效途径,不断激发群众的积极性和归属感。要健全党的基层组织体系,改进工作方式,创新活动内容,不断增强基层党组织的社会影响力。

  2.调动群众积极性,发挥群众主体作用。群众参与基层自治活动的热情,很大程度上取决于自治活动与自身利益的相关程度。因此,群众在基层自治活动中参与热情的培养,取决于真正实现基层组织的自治权,把基层重大事务的决策、管理、监督等事项归还给基层,使群众能够真正参加与自己利益有着切身关系的自治活动。要加大有关事务公开力度,将群众关心、利益相关的重大事项进行公开,激发群众参与意识和参与热情。要通过各种媒体和渠道,大力宣传基层自治的精神实质、目的以及对于基层社会治理的重要价值,让基层群众在政策宣传的氛围中,潜移默化地形成对自治制度的认知,逐步培养基层群众的主人翁意识,调动基层群众参与基层事务的积极性。要通过典型示范作用,以榜样的力量来影响对基层自治抱有“消极”或者“迟疑”态度的基层群众,积极参与到自治管理中来。

  3.完善社会组织体系,发挥社会协调作用。随着社会转型的深入,城市中的业主委员会、农村中的行业协会和经济合作组织等新兴经济组织和社会组织蓬勃发展,它们在基层社会中发挥着越来越重要的作用。要立足经济社会发展的新变化、新要求,围绕基层群众最关心的问题、最直接的利益,扩大这些新兴社会组织的自主权、自治权和公民参与权,鼓励公民积极参与这些组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,以扩大自治范围。要坚持培育发展和管理监督并重,精心培育面向居民多层次需求的社区组织,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,促进基层群众共同参与,推动基层“共同体”的形成。积极推广政府购买服务的方式,引导社会组织参与社区服务管理,使各类社会组织在扩大群众参与、提供社会服务、畅通民意表达、反映群众诉求、处理邻里关系等方面的积极作用得到充分发挥。

  4.健全基层自治制度,发挥机制保障作用。健全党组织领导的基层群众自治机制,就是要按照党的十八大的要求,以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点,拓宽范围和途径,丰富内容和形式,保障人民享有更多更切实的民主权利。要大力推广福清市“村规民约”的经验做法,充分发挥“村规民约”在促进村民自治、村庄建设、村务管理、文明乡风中的积极作用,尽可能多地引导群众参与“村规民约”制定,自觉支持和遵守“村规民约”。要实行社区事务(村务)公开制度,把涉及群众切身利益的重大建设事项、财务收支、集体经济发展状况、社会保障、公益事业,以及干部工作作风建设等进行公示,广泛征求群众的意见和建议,确保群众的知情权,增强决策的科学性。要建立群众民主评议制,定期召开评议大会,听取群众的意见,看群众的满意度。要建立和完善社区活动资金保障机制,保证基本的活动开支,维持活动的正常运行,并积极鼓励社会投入,建立相应的活动基金,探索建立政府投入与民间投入相结合、社会化与产业化相结合的资金来源机制。

  5.加强人才队伍培养,发挥人才支撑作用。“人才是组织工作的生命线”,要使基层自治组织有能力担负起基层群众利益聚合与表达的功能,引进、培养并不断优化提升基层自治组织的人力资源结构是一个重要途径。要加强干部培训,把基层党员干部的教育培训纳入干部培训整体规划,充分利用党员远程教育等资源,采取多种培训途径,不断用新理论、新知识、新技术武装党员干部,努力培养“带头人”,使其成为基层群众的“称心人”和党委政府的“意中人”。要拓宽干部选拔渠道,有计划地从知识青年、退伍军人、乡村企业骨干、外出务工经商的优秀分子中,发现人才,精心培养,提升基层干部队伍整体工作能力。要积极探索在青年农民、外出务工人员、专业协会负责人、致富能手中培养入党积极分子的有效方式,不断增加党的新鲜血液,不断改善农村党员队伍的年龄、文化和知识结构,增强农村党员队伍的生机和活力。

  课题负责人:戴清泉

  课题组成员:朱红艳、李贵勇、沈秋贵、

  林徐峰、张冰

  课题执笔人:李贵勇、林徐峰

【责任编辑:蔡晨烨】
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